门诊问题：

　　如何防范建筑项目“折腾式升级” 

　　门诊专家： 

　　重庆市九龙坡区人民检察院检察官　伍晋 

　　重庆市儒泰律师事务所主任　郑华友 

　　北京市逸峰律师事务所主任　游志雄 

　　专家观点： 

　　◇刚建成的工程项目很快就需要升级改造或者拆除的主要原因，在于前期规划不合理，缺乏监管。 

　　◇“折腾式升级”“拆新建新”式重复建设等，在规划、审批程序上往往违反了合理布局、先规划后建设原则，违反了行政诉讼法关于行政行为需具有合理性的原则。 

　　◇严格遵守城乡规划法、建筑法的相关规定，在规划建设中立足实际、合理预期，最大可能地节约土地资源，发挥建筑功用，避免浪费。 

　　◇政府部门需要提高城市规划治理水平，相关部门和建设单位必须具有城市规划的科学前瞻性。 

　　◇建立科学的责任追究制度，明确监督主体，创新监督方式。 

　　8月18日《生活日报》报道，刚建成8个月的全球首条光伏高速因路面被破坏停运进行升级改造，原因是大中型车辆高速行驶中产生颠簸，车载悬挂物对路面造成损坏，路面碎片沿路洒落。而据6月25日《新京报》报道，深圳市南山区后海滨路及中心路景观提升工程日前开始施工，透水地砖要改为透水沥青路面，绿化带的灌木也要被换成草坪。由于不少市民包括部分人大代表和政协委员对该工程的必要性提出质疑，南山区城管局回应称该提升工程将暂时停止施工。据6月28日《法制日报》报道，位于河南省郑州市的一座投入近20万元由简易改造成豪华的公厕，重新开放没多久，就因为修路的原因面临拆除。 

　　近年来，类似于后海景观改造工程的“折腾式升级”项目不在少数，而有不少百年建筑、标志性建筑、地标式建筑在维修或建成使用后不久就被拆除，造成了巨大的资源浪费，原有的设计理念、功能构想、预期年限都随着一声声爆破声烟消云散。为什么刚建成的工程项目很快就需要升级改造或者拆除？记者采访相关专家认为，“折腾式升级”或者“拆新建新”现象，既是一个公共管理问题，也是一个法律问题，折射出建筑行业高速度、高消耗、高污染、低效率的发展现状，亟待引起重视。 

　　“折腾式升级”或“拆新建新”的原因 

　　重庆市九龙坡区人民检察院检察官伍晋认为，造成此种现象有两个方面的原因：一方面，建筑工程自身有问题。有的新建工程质量本身就不合格，有的建筑工程后期物业管理水平低下、超负荷使用、缺乏维护造成问题。另一方面，建设前期规划不合理，引发重复建设、浪费建设。例如，有些体育场的规划建设中，忽略了毗邻区域体育场的重叠效应，过高估算了辐射范围和覆盖人口，致使建成后使用效率低、运营成本高，由此陷入继续运营亏本与就地改造困难的两难境地，最终大多选择拆除重建。此外，还有设计风格求洋求新，使得建筑风格难以契合周边环境的原因。当前城市建设中有脱离实际、一味崇洋的现象，像有的建筑名称被冠以“温莎堡”“普罗旺斯”等外国色彩的名称，建筑风格也追求异国情调，这些建筑成本较高，最初设计的功能没有考虑当地的经济发展水平和文化传统观念，经过初期短暂的“吸睛效应”后便陷入了闲置、空置状态，最终难逃被拆除的命运。 

　　重庆市儒泰律师事务所主任郑华友表示，前期规划不合理，缺乏监管是造成此种现象时有出现的主要原因。近年来，城市发展、经济建设飞速发展，高速发展的同时却经常缺乏科学规划，有些城市出现边建边规划，规划跟着建设走，甚至先开发后规划的情况；缺乏客观的项目可行性分析，对项目是否属于低水平重复建设，是否符合城市建设发展客观需要，没有经过科学论证。而某些地方政府片面追求经济增长速度，追求短期效益，为了搞政绩工程、形象工程，盲目招商引资，不考虑地区、行业实际情况，承诺各类优惠政策条件，加速项目立项。正是由于地方政府主导，政府的责任监督机制成为空设，从而形成恶性循环，造成此类情况更加严重。 

　　此类现象可能违反哪些法律规定 

　　北京市逸峰律师事务所主任游志雄表示，“折腾式升级”或者“拆新建新”现象首先违反相关行政法律法规。我国城乡规划法第4条规定：“制定和实施城乡规划，应当遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则。”建筑法第4条规定：“国家扶持建筑行业的发展，支持建筑科学技术研究，提高房屋建筑设计水平，鼓励节约能源和保护环境。”另据行政诉讼法规定，行政行为除了考虑合法性，还要对其合理性予以评判，对不合理行使职权造成公共资源浪费的，应当根据情节轻重、后果的影响程度给予相应的行政处罚。像“折腾式升级”“拆新建新”式重复建设等，在规划、审批程序上往往违反了合理布局、先规划后建设原则，是不合理的。对于由此造成巨大损失的，应根据城乡规划法规定，对相关公务人员予以行政处分。 

　　郑华友认为，相关人员还可能涉及民事责任和刑事责任。“折腾式升级”改造和重复拆建的大多以市政基础设施建设项目为主，而此类项目的资金既有来自财政的资金，又有来自银行贷款、政府融资平台以及社会资本的投资。项目一旦出现“折腾式升级”“拆新建新”，必然给国家和社会造成难以挽回的损失。从民事责任角度看，其会产生相应的民事支付义务，包括欠付工程款、材料费、劳务费，等等。就刑事责任而言，“折腾式升级”或“拆新建新”项目能够最终开工，通过规划、财政、国土、环保等各个部门的层层审批，其间可能存在国家机关工作人员失职渎职的情形；也可能存在中介组织提供虚假证明文件的情形。同时，工程项目建设因为涉及资金庞大，组织复杂，容易成为权力寻租以及贪污腐败的重灾区，由此可能触及刑法规定的贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等犯罪。 

　　如何防范“折腾式升级”及“拆新建新”现象 

　　如何有效解决“折腾式升级”或“拆新建新”问题？伍晋认为，一方面，要严格遵守城乡规划法、建筑法的相关规定，在规划建设中立足实际、合理预期，最大可能地节约土地资源，发挥建筑功用，避免浪费。对现有的老旧建筑，在排除建筑质量问题的前提下，应当坚持改造修缮再利用的主导思想，改变目前“一爆了之”“一拆了事”的粗放式做法。例如，有些地区将老工业厂房改造成工业博物馆的做法就值得提倡和推广，既以绿色理念推动了老旧建筑再利用，又在二次利用中融入了历史和人文因素，实现了建筑用途的连续性，沉淀了城市文化。另一方面，要强化城市建设的质量管控，严格执法。根据建筑法第58条规定，建筑施工企业对工程的施工质量负责。对于转包、分包或者挂靠的，施工企业均要承担施工质量责任，视其违法情形处以责令改正、没收违法所得、罚款、责令停业整顿、降低资质等级和吊销资质证书等处罚，推动建筑市场秩序的合法化、规范化。在建筑工程质量领域，当出现“重大安全事故”时，应当依法适用刑法第137条规定的工程重大安全事故罪，依法追究建设单位、设计单位、施工单位、工程监理单位的刑事责任，造成“特别严重后果”的还应适用法定升格刑。对于施工单位与挂靠方、接受转包方、分包方，可以适用刑法有关共同犯罪的规定，视情形区分主从犯；对于在工程质量监管中收受贿赂、滥用职权或者玩忽职守的国家工作人员，视情形适用刑法关于受贿罪、滥用职权罪或者玩忽职守罪的规定，并依法实行数罪并罚。 

　　郑华友表示，政府部门需要提高城市规划治理水平，相关部门及建设单位必须有城市规划的科学前瞻性。在城市建设重大规划中，通过互联网、听证会和专家咨询等多种形式广泛收集社会各界的意见和建议，充分保障社会公众的知情权与建议权，在规划中寻求最大公约数，实现规划的长久性。 

　　“从源头上杜绝‘折腾式升级’或‘拆新建新’，还需要建立科学的责任追究制度，明确监督主体，创新监督方式。根据现行行政诉讼法及最高人民法院、最高人民检察院《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》的相关规定，人民检察院在履职中发现行政机关违法行使职权或者不作为，造成国家和社会公共利益受到侵害的，可以提起行政公益诉讼，对其进行法律监督。”游志雄很有信心地说。（来源：检察日报）