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保护产业发展检察政策的法治进路
2020-06-04 09:43:00  来源:正义网

  保护产业发展检察政策的法治进路①

  [摘 要] 产业发展领域检察政策的生成基础源自党和国家颁行的与产业相关的公共政策,其本质是检察工作领域具有一定约束力的软性规范,主要有司法解释、检察建议、工作报告等,在司法主动服务于经济发展新常态和深化检察改革等方面发挥着重要的作用。实践中,产业发展领域的检察政策一方面具有引导、补充、回应等功能,另一方面也在政策制定与实施上显现出诸多局限。对此,应积极推进产业发展领域检察政策的法治化进程,具体可从完善和评估两方面确保其在保护产业发展和推进检察改革等方面目标的实现。

  近年来,随着全面依法治国的稳步推进和人民检察事业的迅速发展,理论界日渐重视对检察政策的研究,但有关产业发展领域检察政策的探讨仍处于相对薄弱、且不能满足经济法治现实需求的困境之中。与理论不足形成鲜明对比的是,最高人民检察院近年来陆续发布了一系列服务和保障经济发展的检察政策,各省级检察院也积极响应并实施了指导检察工作的建议和意见。这些政策性文件使经济领域的检察政策呈现出多种样态,并逐渐体系化,为产业发展领域的检察政策研究提供了现实依据。有鉴于此,笔者立足于丰富理论资源和促进产业发展来研究检察政策,从其内涵界定入手,厘清其主要类型,并阐释其在检察实践中的功能和局限,提出完善此类检察政策的法治进路,以期实现产业发展领域检察政策理论与实践的衔接和互动,回应产业治理的现实需求,切实保障我国产业的持续健康发展。

  一、学理界定:产业发展领域检察政策的内涵及类型

  (一)产业发展领域检察政策的内涵

  1.检察政策的本质辨析:检察工作领域的软性规范。目前,有关检察政策的概念尚未形成通说,但主要观点有以下几种:第一种观点认为,检察政策是有关检察工作的目标、方针和策略的类型丰富的权威性意见;②第二种观点提出,检察政策主要是指由最高检察机关和各省级检察机关制定的一系列指导检察工作的文件、规定等;③第三种观点主张,检察政策是检察机关根据国家政策以及检察制度和检察工作需要,制定实施的规范和指导检察工作的目标、方针和政策的总和。④笔者认为,检察政策主要是指检察机关依据党和国家政策及检察工作的需要而制定和实施的指导检察工作和推进检察实践的政策性文件的总和。其本质是检察工作领域具有一定约束力的“软法规范”。⑤其特点体现在以下三个方面:

  一是非强制性。检察政策作为一种软性规范,并不依靠国家强制力保障实施,而是依靠检察人员、相关单位及公众自愿自觉履行。作为公共政策的组成部分,检察政策是公共治理背景下的柔性司法制度,其制定与实施没有法律那般明确,违反或不履行检察政策的后果也远不及法律那般严格。事实上,正是在这种较为“宽松”的运行机制保障下,检察政策才能确保检察人员与检察制度之间形成良性互动。二是能动性。这主要是指检察机关制定和实施检察政策的主动性。在司法主动服务于经济发展新常态的背景下,检察机关不断出台和调整检察政策,积极回应党和国家在中国特色社会主义事业建设中的方针政策,回应人民群众的关切,回应一线检察人员对具体检察工作的要求。其在一定程度上弥补了司法活动被动性可能带来的僵化、滞后等局限,为经济社会发展作出了重要贡献。三是实效性。检察政策的制定是为了实现特定目的或价值追求。在实践中,某些特定领域的检察政策对检察实践的发展起到了事实上的约束效果,并产生社会实效。这种实效性既可以通过在个案司法裁决上运用具体检察政策来体现,也可通过广泛地宣示检察政策得以强化。

  2.产业发展领域检察政策的特点。产业发展领域的检察政策符合检察政策的本质,同时显现出其自身的特点。其一,产业发展领域的检察政策旨在促进和保护产业发展,具有目的导向性。其二,它突出能动司法在服务经济发展和回应人民关切中的作用,具有及时有效性。其三,与经济领域的检察政策之间具有包含关系,内容较为分散庞杂,缺乏系统性。其四,符合检察政策的本质要求,并呈现出类型化特征。

  (二)产业发展领域检察政策的类型

  根据产业发展领域检察政策的内涵,可将此领域的检察政策细分为以下五类:(1)保护产业发展的司法解释。⑥这是指最高人民检察院单独或与最高人民法院联合发布的司法解释,它是最高人民检察院为统一解释和适用法律、维护司法公正、弥补产业领域立法不足而推出的主要规范。(2)保护产业发展的检察建议。⑦检察机关在工作过程中发现某些行业或者相关单位存在影响产业发展的问题,可对其提出检察建议。(3)保护产业发展的工作报告。这主要是指检察机关工作报告中与产业保护相关的内容,例如2018年《最高人民检察院工作报告》指出,要坚定不移地贯彻新发展理念,服务经济发展新常态,保护新兴产业发展等,均是对产业领域检察工作的指导和筹划。(4)保护产业发展的指导性案例。这主要是指最高人民检察院发布的相关指导性案例,旨在通过加强案例指导来惩防不同产业中的经济犯罪。(5)有关批复和会议纪要等。这主要是指检察机关的有关批复和会议纪要等,多体现在具体检察工作与检务保障方面。

  在司法实践中,上述五种类型的检察政策多用于惩防经济犯罪,并体现在某些具体领域:一是国有企业改革领域。这主要指检察政策旨在为国有企业改革发展提供司法保障,优化营商环境,增强企业风险防范和应对能力,加强企业平等保护,推动构建新型政商关系。二是知识产权保护领域。强调各级检察机关应当根据知识产权属性、特点及实践需要,实现个案适度保护与类案协调处理,以提升知识产权保护的司法能力。三是维护竞争秩序领域。这主要体现为检察政策在保障市场主体公开公平公正参与市场竞争、推动形成统一透明、规范有序的市场环境等方面发挥作用。四是产品质量管理领域。例如,2016年最高人民检察院第四批指导性案例详细阐明了产品质量管理方面的办案标准,主要涉及生产、销售有毒、有害食品,生产、销售伪劣产品以及食品监管渎职等内容,旨在规范产品监管案件的处理。五是金融市场监管领域。这主要是指检察政策在防范和化解金融风险、维护金融管理秩序、惩治金融犯罪等方面发挥作用。六是诉讼程序等其他方面。这主要是指在个案中对法不溯及既往、罪刑法定、从旧兼从轻原则的实际遵循,以及对罪与非罪不清的按无罪处理等政策的贯彻保障,用以衔接实体性检察政策和程序性检察政策。

  二、实践考察:产业发展领域检察政策的功能及局限

  (一)产业发展领域检察政策的功能

  产业发展领域检察政策在实践中发挥着解释和适用法律、惩治预防经济犯罪、回应经济社会发展需求和深化检察改革等作用。其在总体上体现出五种功能:一是引导功能。这主要是指该类检察政策具有引导检察机关贯彻落实党和国家有关经济发展的大政方针,引导检察机关合理解释和适用法律的功能。⑧换言之,检察政策能够避免法律解释和适用过程中的分歧,规范检察人员的办案行为,引导企业或业内人士正确理解法律和服从裁判,有助于同案同判、公正司法。二是补充功能。这主要是指在产业发展领域立法缺失或滞后的情况下,相关检察政策具有被用以指导检察工作的功能。在我国司法实践中,某些产业的发展尚处于立法不足阶段,而检察政策正是在这一背景下,通过与产业政策等经济政策的互动来弥补这种功能缺失,进而惩防经济犯罪,促进产业发展。三是回应功能。这主要是指该类检察政策具有主动回应经济社会发展变化,回应公众日益增长的司法需求的功能。保护产业发展的检察政策是司法主动回应经济发展新常态、创新经济治理方式和推进全面依法治国的重要体现。其彰显了宪法、法律、经济政策与检察政策之间的互动和协调。⑨四是调配功能。这主要是指检察政策具有对产业发展事务中涉及的经济利益和司法资源进行调节与配置的功能。在检察政策的制定与实施过程中,涉及某些具体产业或行业相关方面的人、财、物等利益或资源的配置,如公司财产查封、扣押或冻结等程序,均是检察机关运用职能进行社会资源调整分配的体现。五是改革功能。这主要是指该类检察政策具有助推检察改革、完善经济领域检察工作的功能。具有建设性和创新性的检察政策往往是检察改革事业推进的先导,很多检察改革措施也常以检察政策的形式出现。

  (二)产业发展领域检察政策的局限

  在充分认识和肯定产业发展领域检察政策积极功用的同时,也应当看到,其存在诸多局限。

  1.检察政策制定的局限。检察政策制定的局限主要体现在:(1)其与法律之间尚未形成良好的互动、协调关系。实践中,检察政策为了回应某一特定经济政策目标,往往忽略了与经济法律法规的衔接与协调,一些实施效果良好的检察政策并没有被现行民事诉讼法、刑事诉讼法等吸收。(2)政策覆盖面有限。这主要是指检察政策不能全面、全流程地涉及产业发展领域,有关新兴产业的政策明显少于传统产业,相关实体性规定也少于程序性规定,尤其是在诸如互联网金融、人工智能等方面覆盖度有限。(3)适用范围不规范。实践中,有些检察机关存在将检察建议与纠正违法通知书、检察意见书等相混淆的现象,在适用范围上存在一定程度的随意性,缺乏规范性。⑩(4)制发程序不统一。例如,有些检察建议是以本院名义发出,有些则由本院内设部门发出。另外,在审批程序上,有的是多级审批,有的是经部门领导审批即可,各地程序差异较大。11(5)责任虚化。由于检察政策不具有强制力和问责性,是否遵循对检察人员影响不大,其在实践中常常得不到切实有效的执行,责任追究方面的规定空白消减了政策本身的约束力,导致检察政策易流于形式。

  2.检察政策实施的局限。检察政策实施的局限主要体现在:(1)选择性适用问题。检察政策多以报告、意见、建议等方式呈现,并不像法律规定那般明确。在实践中,检察人员对检察政策的运用可能带有随意性,同时,可能掺杂一定的主观因素,部分检察人员对检察政策的学习体会也不够深刻,甚至不能准确判断相关检察政策是否存在,导致其实施效果大打折扣。(2)适用顺序不明。例如,在某些产业立法缺失的情况下,是优先适用相关司法解释还是优先适用其他政策规范尚无明确规定。笔者认为,较为合理的适用顺位应当是司法解释优于指导性案例、工作报告、批复和检察建议等。(3)假借检察政策之名行权力寻租之实。例如,某些检察人员接受涉案企业的贿赂,帮助其掩盖犯罪事实或维护其不当利益,通过更改检察建议相关内容或执行方式,帮助涉案企业逃避法律责任。(4)对政策的管理有待规范。这主要是指检察机关不同部门就同一问题重复制定检察政策等问题。在实践中,经济领域的检察政策内容较为分散庞杂,在归档保存和统计方面都缺乏规范,容易造成检察政策运行的失序。(详见《人民检察》2019年第12期,有删节)

  *西南政法大学经济法学院教授、博士生导师;

  **西南政法大学经济法专业博士研究生。

  ①本文系最高人民检察院检察理论研究课题《保护产业发展的检察政策法治化问题研究》(编号:GJ2018C30)的阶段性研究成果。

  ②参见谢鹏程:《论检察政策》,载《人民检察》2011年第3期。

  ③参见但伟:《从检察政策的属性分析来解读新一轮检察改革的目标选择——以十七年来最高检察机关颁行的检察政策为样本》,载《河南社会科学》2013年第12期。

  ④参见王守安:《论检察政策及其实施》,载《河南社会科学》2014年第2期。

  ⑤所谓软法,指效力结构未必完整、无需依靠国家强制力保障实施、但能够产生社会实效的法律规范。参见罗豪才、宋功德:《认真对待软法——公域软法的一般理论及其中国实践》,载《中国法学》2006年第2期。

  ⑥参见李大勇:《论司法政策的正当性》,载《法律科学》2017年第1期。

  ⑦参见刘铁流:《检察机关检察建议实施情况调研》,载《人民检察》2011年第2期。

  ⑧⑨参见刘武俊:《司法政策的基本理论初探》,载《中国司法》2012年第3期。

  ⑩参见韩成军:《检察建议的本质属性与法律规制》,载《河南大学学报(社会科学版)》2014年第5期。

  11引注同⑦。

  (摘自《人民检察》2019年第12期)

  编辑:俞洁