张晶

　　检察人员应将提升公益诉讼检察建议的制作水平与质量作为突出公益诉讼检察精准性、规范性的重要抓手。笔者结合山东省烟台市芝罘区检察院就森林资源遭受破坏问题向区自然资源局制发的检察建议（获评精品检察建议书），谈一谈制作检察建议应注意把握的问题。

　　深入调查核实，为认定案件事实奠定基础。调查取证是检察机关办理公益诉讼案件的基础性工作，决定公益诉讼检察建议书所载事实是否清楚明了。要依法、客观、全面收集相关证据，准确把握案件事实。

　　首先，调查前应根据案件所涉领域制定详尽调查方案，明确调查目标与重点。确定调查思路、方法、步骤以及拟收集的证据清单等，做好前期准备。

　　其次，综合运用多种调查手段，查明案件事实。将传统调查手段与无人机航拍、卫星遥感等先进技术手段有机结合，全面查清公益受到侵害及行政机关未依法履行职责的事实等情况。

　　再次，根据公益诉讼案件证据标准，有重点地开展调查取证工作。在行政公益诉讼案件办理中，要围绕国家利益或社会公共利益是否受到侵害，行政机关对案涉违法行为是否负有法定监管职责、是否存在不依法履行职责的事实，以及其不依法履行职责与公益受到侵害是否存在关联性等重点开展调查取证工作。既要调查行政机关是否存在不作为的事实，也要调查行政机关是否存在违法行使职权的情况，如行政处罚决定书认定的违法事实是否清楚、适用法律是否准确、是否遗漏违法行为人等。

　　此外，还要树立主动调查、全流程调查意识，及时固定补充证据。在发出检察建议前，还要对前期调查的公益受损情况、行政机关履职情况等关键事实及时复核，进行动态调查取证，确保检察建议认定的事实符合客观性的要求。

　　精准提出检察建议，确保可诉性。公益诉讼检察建议具体内容是检察建议书的核心部分，要在把握可诉性基本要素的基础上，向行政机关提出可供法院裁判、具有可执行性的具体履职建议。具体内容要符合以下要求：

　　具有针对性。检察建议的内容应明确具体，避免笼统、模糊、空泛，应根据行政机关的法定职责，提出具体的建议内容，载明行政机关应履行法定职责的具体领域、所针对的违法行为等。

　　具有可行性。检察建议的具体内容应切实可行，具有可操作性，不能超越行政机关的法定职责范畴。

　　具有衔接性。检察建议的具体内容要与之后可能提出的行政公益诉讼请求相衔接，涵盖可能提出的诉讼请求，检察建议书中未提出的建议内容，不宜在之后的诉讼请求中提出。

　　具有谦抑性。检察机关提出诉前检察建议，应恪守法律监督机关的职能定位，尊重行政权的依法行使，不得代行行政权。应参照《人民检察院公益诉讼办案规则》第83条第2款关于行政公益诉讼诉讼请求的相关规定，即检察建议的具体内容不予载明行政相对人承担具体义务或者减损具体权益的事项。

　　坚持质效优先，提升检察建议标准化、规范化水平。高质量是检察建议由“办理”向“办复”转变的基本前提。检察建议要做到高质效，必须从提升其标准化和规范化入手，做好以下三个方面：

　　严把案件入口关，防止类案群发。应恪守立案标准，不盲目追求办案数量，对立案前发现的同一行政机关对多个同一性质的违法行为可能存在不依法履行职责情形的，应当作为一个案件立案调查，努力实现“办理一案，治理一片”的办案效果。芝罘区检察院在办理督促整治网络餐饮违法行为行政公益诉讼案过程中，对辖区重点商圈998家入网餐饮服务经营者的经营行为进行调查核实，对发现的8类违法行为，向行政机关发出1份检察建议，取得良好效果。

　　规范文书格式，做到内容完整、程序合法。办案人员要严格按照最高检印发的《人民检察院公益诉讼法律文书格式样本（2021年版）》的规范和制作要求制发公益诉讼检察建议，完整载明行政机关的名称、案件来源、国家利益或者社会公共利益受到侵害的事实、认定行政机关不依法履行职责的事实和理由等八个方面内容，并严格履行审批和报备程序。

　　表述清晰，层次分明，注重释法说理。使用法言法语，清晰客观表述所认定的案件事实，载明检察机关经调查认定的公益受损时间、地点、损害程度、相关违法行为人及其实施的违法行为等事项。根据行政机关职责依据的效力等级，即法律、行政法规、地方性法规、规章、规范性文件的顺位写明行政机关的法定职责，并根据时间轴客观载明行政机关履职过程以及违法行使职权或者不作为的事实。对案情复杂的案件，可使用“现查明”“另查明”“再查明”等转承词体现逻辑层次。在“本院认为”部分，要加强释法说理，尤其对行政机关的法定职责及其违法行使职权或者不作为的情况应进行充分论证，对行政机关的有关争议应进行针对性的回应，增强检察建议的说服力。

　　（作者单位：山东省烟台市芝罘区人民检察院）