我国采取以申请法院强制执行为原则，行政机关自力执行为例外的行政执行模式。根据行政强制法第53条，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起3个月内申请法院强制执行。全国人大常委会法工委组织编写的《中华人民共和国行政强制法释义》特别强调，超过此期限的，法院不予执行。最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第156条明确规定，行政机关逾期申请强制执行，除有正当理由外，法院不予受理。

　　在土地管理、城市管理、自然资源保护等领域，行政机关作出行政处罚决定后，未及时申请法院强制执行，导致行政决定丧失执行力，违法状态长期存续的现象并不少见。而不具有强制执行力的行政处罚，不仅削弱法治权威，更导致公共利益持续受损。在此情形下，如何重启行政监管、恢复法秩序，成为实践中的突出难题。

　　最高人民检察院第六十二批指导性案例中的“河南省商城县人民检察院诉商城县自然资源局不依法履行土地监管职责行政公益诉讼案”（检例第252号），揭示的正是这一典型困境及应对方法。该案不仅具有个案纠偏意义，更从制度层面回应了行政处罚决定不再具有强制执行力后行政监管职责的延续性、行政公益诉讼的功能等关键问题，具有重要的规范价值和实践指导意义。

　　基本案情

　　河南省商城县自然资源局对A公司、B公司未经批准非法占用耕地、林地等土地从事建设行为作出行政处罚决定，责令退还土地、拆除违法建筑并处罚款，但在当事人未履行行政决定的情况下，未在法定期限内申请法院强制执行，非法占地状态长期持续，其后虽向法院申请强制执行，却因超过法定期限被裁定不予受理，行政处罚决定丧失强制执行力。检察机关在履职中发现该案线索，经调查后，依法启动行政公益诉讼程序，制发检察建议督促履职，整改未果后提起行政公益诉讼。法院认定商城县自然资源局未履行法定职责，判令其继续履行土地监督管理职责，重新对A公司、B公司的违法行为进行查处并整改到位。相关违法状态最终得以消除。

　　该案呈现的正是一类典型履职难题：在以申请法院强制执行为原则的执行模式下，一旦行政机关未在法定期限内提出申请，行政处罚决定虽在形式上仍然有效，却在实质上丧失了强制执行的可能，进而陷入行政处罚决定有效而不能实现、公共利益持续受损的局面。由此，引出以下三个核心问题，需要从规范与理论层面加以阐释。

　　行政机关怠于履职的性质判断

　　该案的指导意义之一在于明确，行政机关在行政处罚决定已经作出的情况下，怠于申请强制执行，致使国家利益或社会公共利益持续受损的，检察机关应将其认定为不依法履职情形予以监督。行政公益诉讼的本质在于督促行政机关纠正违法行使职权或不作为，以消除公益受侵害状态。根据《人民检察院公益诉讼办案规则》（下称《规则》）第67条，行政公益诉讼的启动需同时满足结果要件与行为要件，即国家利益或社会公共利益受到侵害，且行政机关存在可能违法行使职权或者不作为的情形。在此基础上，《规则》第68条列举了实践中典型的行政机关未依法履行职责的情形，其中第1项即“对于行政机关作出的行政决定，行政机关有强制执行权而怠于强制执行，或者没有强制执行权而怠于申请人民法院强制执行的”，将行政行为的执行阶段纳入履职义务的规范评价范围。

　　结合该案，行政机关虽已对违法占地行为作出行政处罚决定，但在相对人不履行行政处罚决定的情况下，未依法及时申请强制执行，导致相关义务长期未被实际履行，违法状态持续存在，受损公共利益未获恢复。检察机关发出检察建议后，行政机关回复“正在拆除”等，但违法状态并未实质消除，整改并未真正落实，根据《规则》第82条第5项“因客观障碍导致整改方案难以按期执行，但客观障碍消除后未及时恢复整改的”，检察机关认定行政机关未依法履行职责，具有充分的规范依据。

　　逾期未申请强制执行后行政处罚决定的效力状态及其法律后果

　　在行政机关逾期未申请非诉执行的情形下，行政处罚决定的法律效果如何评价，关键在于如何理解行政行为效力的不同层次与执行阶段“期间制度”的规范功能。从现行法和相关理论出发，可以明确逾期未申请强制执行并不导致行政处罚决定整体效力的消灭，而是阻断了其通过非诉执行路径实现的可能性。

　　对于行政强制法第53条规定的3个月申请执行期限，实践中存在三种不同理解：第一种观点将其视为除斥期间，从增强行政效能和维护法安定性的角度出发，强调该期限不可中断、中止，在除斥期间内未行使权利，权利本身即消灭；第二种观点将其视为执行时效，指行政机关在作出行政处罚决定后，在该期限内未申请执行即丧失申请权，但权利本身并不会消灭，只是不再受法院保护；第三种观点则采取功能主义解释路径，认为该期限属于义务性期限，逾期的后果是行政机关程序违法，但并不因此免除其履职义务。该案的处理思路更接近最后一种观点。

　　首先，“除斥期间说”存在明显缺陷。除斥期间的功能是限制形成权，期限届满产生实体权利灭失的效果，目的在于维护法律关系的稳定性及促使权利人及时行使权利。然而，行政机关申请法院强制执行并非处分自身权利的行为，而是履行法定职责、实现行政管理目标的过程，这与民法上形成权的权利属性有本质差别。将上述申请执行期限视为除斥期间，会导致严重的责任错配，也无法起到有效约束行政机关的作用，会造成对行政机关并无实质制裁而由社会承担执行落空、公共利益受损、不法状态持续存在的不利后果。这一问题在3个月的期限设定下尤为突出：以常情推断，很难认为行政决定在如此短的期限内未执行就足以让相对人产生“决定将不再执行”的信赖预期，若直接赋予公法债权消灭的后果，则是将行政机关应承担的履职风险转嫁至社会公众，违背了该程序制度控制行政权和保障公共利益的目的。

　　其次，“执行时效说”承认期限届满并不当然导致权利消灭，只是导致丧失司法上的请求权，看似缓和了期限届满后法律效果过于刚性的问题，但仍是以“权利—请求权”的结构为分析前提，与行政机关履行法定职责的行为性质并不完全契合。更为关键的是，在非诉执行路径被阻断的情况下，该解释无法提供实现行政处罚决定的路径，反而使行政行为陷入有效但无法执行的状态，从而导致公法义务长期悬置，公共利益难以恢复。

　　再次，该案实质采取了更接近功能主义的解释路径，将3个月的期限理解为一种以履职为导向的义务性期限。依此理解，行政机关逾期未申请法院强制执行，可以认定为不依法履行法定职责，但并不当然导致行政处罚决定的效力消灭，更不意味着行政机关监管职责的终结。将期限视为约束行政机关及时履职的程序性机制，重心不在于“权利是否消灭”，而在于“职责是否完成”“公共利益是否实现”。在违法状态尚未消除、行政管理目标尚未实现的情况下，行政机关仍负有继续采取措施、恢复法秩序的义务。

　　原行政处罚决定不再具有强制执行力时行政公益诉讼介入的意义

　　在行政机关逾期未申请法院强制执行的情形下，现行制度往往呈现结构性困境：一方面，原行政处罚决定无法再申请非诉执行，相关行政机关本身也不享有强制执行权，行政行为因此被认为不再具有强制执行力；另一方面，行政处罚决定仍然合法有效，其公定力、确定力和拘束力并未受影响，行政机关不得针对同一违法行为再次作出处罚决定或变更原处罚内容，否则可能违反行政行为确定力及一事不再罚原则的要求。由此，既有处罚决定不能执行，又难以通过重新作出处罚决定进行替代，行政职责的履行陷入僵局。

　　正是在这一背景下，行政公益诉讼制度的必要性得以凸显。行政公益诉讼以公共利益受到侵害为出发点，将监督重点转向行政机关是否依法履行职责，通过制发检察建议及提起诉讼，督促行政机关继续履行监管职责，为打破制度僵局提供了介入路径。行政公益诉讼所推动的履职方式，并非简单要求对既有处罚决定再次申请强制执行，而是引导行政机关基于违法状态的持续性，重新启动监管。行政机关通过重新立案调查、重新作出行政处理决定并依法向法院申请强制执行，实现对尚未消除的违法状态的再次规制。因此，行政公益诉讼在此类案件中的功能是构建起监督行政机关实质履职的保障机制，通过制度性介入推动监管履职的再启动和法秩序的实质恢复。

　　进一步讲，上述案例还体现了行政公益诉讼促推类型化治理的功能。检察机关在履职过程中发现，行政机关怠于申请强制执行，并非个别情形，而是对多个同一性质的违法行为均可能存在不依法履职的情形，遂将相关问题整合为一个案件办理，并在诉讼中整体提出履职要求。法院据此作出统一裁判，要求行政机关对相关违法行为一并整改。这种合并处理方式突破了传统以单一行政行为为对象的个案审查模式，使行政公益诉讼得以直接作用于同类违法行为的整体治理，一方面通过集中审查行政机关在特定领域的履职情况，避免零散个案处理所带来的碎片化治理问题；另一方面有利于节约司法资源、提升监督质效，同时借助判决所产生的示范效应，对同类违法行为形成预防性约束。这些共同彰显了行政公益诉讼从整体上督促行政机关依法履职、维护国家利益和社会公共利益的宗旨。