2026年4月26日，中共中央办公厅、国务院办公厅公布的《关于加强新就业群体服务管理的意见》指出，“新就业群体是社会主义劳动者的重要组成部分，是经济社会发展不可或缺的重要力量。”数字经济的蓬勃发展催生了以外卖配送、网约车服务、直播销售为代表的新就业形态，打破了传统“企业+雇员”的科层制用工模式，塑造出高流动性、高自主性、高分散性的平台化新就业形态。“十五五”规划纲要提出“推动灵活就业、新就业形态健康发展”，并要求“健全灵活就业、新就业形态劳动者权益保障制度，推动平台企业公平制定劳动规则、依法合规用工，构建和谐劳动关系”。2025年12月，《国务院关于灵活就业和新就业形态劳动者权益保障工作情况的报告》（下称《国务院报告》）提请全国人大常委会会议审议，报告指出“维护好灵活就业和新就业形态劳动者权益，事关高质量充分就业，事关社会和谐稳定”。
当前，新就业模式已不再是传统就业体系的边缘补充，而是日渐成为吸纳城乡劳动力、缓解结构性就业矛盾的重要渠道。然而，现行劳动法的知识体系和规范构造建立在工业时代组织化用工的假设之上，面对平台信息技术推动的劳动变革，显现出制度供给的滞后性与调整能力的局限性。实践中，诸如新就业形态劳动关系认定、社会保障机制完善等都是被广泛关注的话题。
劳动关系认定规则的完善
新就业群体权益保障的首要难题是劳动关系的认定。部分平台用工企业通过复杂的业务分包、劳务外包及诱导注册个体工商户等方式，模糊用工主体和法律责任，使得传统劳动关系的人格从属性和经济从属性标准在适用中遭遇挑战。平台用工算法在市场机制导向下追求效率优先，未能充分考量劳动场景的具体情况和劳动者的负荷能力，易于引发劳动风险，造成劳动者权益损害。
实践中认定劳动关系的主要依据是原劳动和社会保障部在2005年发布的《关于确立劳动关系有关事项的通知》，在争议处理中通常援引从属性理论进行说理，这种劳动关系认定标准在劳动形态较为简单明确的条件下尚可执行，但随着新就业形态的发展，从属性理论自身的要件类型分歧、要件内容交叉、要件效力不清等弊端日益显现，难以满足数字时代劳动关系认定标准更高的确定性要求。对此，最高人民法院于2024年12月发布的第42批新就业形态劳动争议专题指导性案例提出，劳动关系的本质、核心特征是支配性劳动管理，提炼劳动关系中“他人决定劳动”的内核，聚焦用工事实和劳动管理。劳动管理是我国本土原创性概念，支配性劳动管理是在数字时代劳动形态变化趋势下对劳动管理的重述和升级，是建构我国自主的劳动法学知识体系的标识性概念。
支配性劳动管理的客观性构成了劳动关系的客观基础，不以当事人的主观意志为转移。最高法第42批指导性案例强调了“坚持实事求是原则，不能只注重形式和外观”，重申了根据用工事实认定企业和劳动者关系的规则。此项认定劳动关系坚持实事求是原则被概括为“事实优先原则”，最高法《关于为稳定就业提供司法服务和保障的意见》将其阐释为“人民法院应当根据用工事实和劳动管理程度，综合考虑劳动者对工作时间及工作量的自主决定程度、劳动过程受管理控制程度、劳动者是否需要遵守有关工作规则、劳动纪律和奖惩办法、劳动者工作的持续性、劳动者能否决定或者改变交易价格等因素，依法审慎予以认定”。
支配性劳动管理的适用要点包括主体、事实和效果三个方面。主体方面，应当确认双方当事人符合法律规定的劳动关系主体资格；事实方面，应当确认单位一方使用了自然人一方的劳动力，已发生劳务给付；效果方面，应当确认使用劳动力的事实已构成“支配性劳动管理”。虽然使用劳动力必然会存在某种劳动管理，但其不必然等于劳动关系对应的劳动管理，关键要看该管理是否达到支配性的程度。在证据标准上，达到支配性劳动管理要求能够证明从业者在提供劳务期间不能自主决定是否工作、何时工作、何地工作，必须按照管理方的指挥命令给付劳务，即从业者没有自由进出平台劳动场景的权利。
社会保障机制的探索创新
现行社会保险制度与劳动关系高度捆绑，导致未被认定劳动关系的新就业形态劳动者普遍面临社会保险覆盖面不足的困境。这种“劳动关系捆绑式”的保障模式在平台用工场景下暴露出明显的制度缝隙，亟须从“劳动二分法”向“劳动三分法”转型，在民法与劳动法之间构建“类雇员”的第三类劳动形态保障体系。《国务院报告》明确提出，“抓紧出台新就业形态劳动者权益保障办法，进一步完善灵活就业和新就业形态劳动者权益保障制度”“着力社保提质扩面，优化参保缴费办法”，这为制度转型提供了政策依据。
新就业形态职业伤害保障（下称“新职伤”）制度经历了从试点探索到逐步扩围的发展过程。2021年12月，人力资源社会保障部等10部门联合印发《新就业形态就业人员职业伤害保障办法（试行）》，正式确立新职伤制度框架。2022年7月，新职伤试点在北京、上海、江苏、广东、海南、重庆、四川等7省市的出行、外卖、即时配送、同城货运等行业启动，采取按单计费、平台缴费、个人不缴费的参保方式。2025年4月，人力资源社会保障部等9部门发布《关于扩大新就业形态人员职业伤害保障试点的通知》，修订《新就业形态人员职业伤害保障办法（试行）》（2025年7月1日正式施行），将试点扩围至17个省份，新增滴滴出行、顺丰同城等平台企业，并提出用3年时间分步骤推进。2026年将推动试点在全国31个省份和新疆生产建设兵团实施，2027年探索将其他行业平台企业纳入试点范围。
从理论视角分析，新职伤制度实现了从“身份险”到“行为险”的范式转型。传统工伤保险本质上是“身份险”，以劳动关系的确立和劳动者身份的认定为参保和理赔前提，遵循“先认定劳动关系、再认定工伤”的逻辑链条。平台灵活就业人员因用工关系松散、工作场所流动，难以纳入传统工伤保险的保障范围，若坚持“身份险”路径，必然导致大量新就业形态劳动者被排除在职业伤害保障之外。为此，新职伤制度突破劳动关系桎梏，转变为“行为险”保障模式，以“执行平台订单任务”这一劳动行为作为风险触发机制。无论是否签订劳动合同，只要劳动者按平台规则完成订单任务，即可触发职业伤害保障，将职业风险与劳务给付行为紧密绑定。这一转型契合平台用工的灵活性特征，实现了“每单必保、每人必保”，在保障从业者权益的同时，助力平台经济规范健康发展。
与传统工伤保险相比，新职伤在制度构造上呈现显著差异。其一，参保前提不同，传统工伤以劳动关系为前提，用人单位强制参保；新职伤不以劳动关系为前提，由平台企业按单缴费，从业人员个人不缴费。其二，缴费机制不同，传统工伤以工资总额为缴费基数；新职伤采取按单计费、按月订单量申报缴费方式。其三，认定程序不同，工伤认定由人社部门依行政程序作出；职业伤害确认由平台经营者所在地社保经办机构或委托的商业保险机构办理，流程更侧重快速认定和赔付。其四，待遇项目不同，工伤保险待遇全面，包含停工留薪期工资；新职伤待遇范围稍窄，不设停工留薪期工资，但设置生活保障费，由平台企业承担，生活保障费计发标准由统筹地区政府规定，但不得低于当地月最低工资标准。其五，争议处理不同，对工伤认定结论不服的，可通过行政复议或行政诉讼解决；新职伤中，对职业伤害确认结论不服的，同样可依法申请行政复议或提起行政诉讼，但在待遇支付环节发生的争议，因不适用劳动法律法规，多按民事纠纷处理。这些差异表明，新职伤并非对传统工伤保险的简单复制，而是针对平台用工特点创设的独立保障机制，未来需在制度定型过程中进一步厘清与工伤保险的衔接关系。
检察机关参与平台用工的协同治理
平台作为劳动组织方式的创新者，既是劳动条件的提供者，也是劳动规则的制定者。在劳动三分法下，如何理解不完全符合确立劳动关系情形，如何建构该情形下的平台用工责任，已成为新就业形态规范发展的重要议题。新问题需要新解法，平台用工引发的复杂问题已超出了单一部门的责权范围，需要持续加强检察机关与工会、人社、市场监管等部门的协同治理。
2024年，最高检、全国总工会联合下发《关于协同推进运用“一函两书”制度保障劳动者权益工作的通知》，协同推进运用“一函两书”制度保障劳动者权益。2025年，最高检、全国总工会等7部门联合印发《共同保障劳动者合法权益工作指引》，提出加大劳动法律监督协同力度，明确深化检察监督、劳动保障监察、劳动安全卫生监督检查与工会劳动法律监督衔接协作，加强司法建议书、检察建议书或检察意见书、仲裁建议书与工会劳动法律监督“一函两书”、企业劳动用工合规建议书的联动。2025年12月，全国总工会、最高法、最高检联合发布2025年劳动法律监督“一函两书”典型案例，其中上海市青浦区“工会+检察”保护新就业形态劳动者合法权益案显示，工会组织通过前端排查发现部分快递企业算法规则不合理，移送检察机关后，检察机关依法制发检察建议督促人社部门履职，推动头部平台企业与劳动者代表开展协商恳谈，签订覆盖全网的算法和劳动规则协议，惠及行业165万余名劳动者。该案充分彰显了检察机关参与协同治理的独特优势与显著成效。工会组织扎根基层、贴近职工，具有前端排查和源头发现的组织优势，能够及时捕捉算法规则失衡、派费抽成过高等隐蔽性用工风险；检察机关履行法律监督职能，通过制发检察建议督促行政机关依法履职，推动平台企业从“被动应付”转向“主动协商”，有效弥补了单一部门治理中监管乏力、协商失灵的短板，实现了从末端维权到源头治理、从局部解纷到整体优化的提升。
面向未来，应当以此类成功实践为范本，进一步推动协同治理向制度化、规范化方向深化。一方面，应细化“一函两书”与检察监督衔接的操作规程，建立工会线索移送、检察机关法律监督、行政机关依法履职的常态化协作流程，明确各环节的责任主体、时限要求和反馈机制，形成闭环治理格局；另一方面，应积极探索“检察建议+工会协商+行政监管+平台参与”的多元治理模式，在算法治理、职业伤害保障、劳动基准制定等关键领域建立定期圆桌会商、联合调研调查、协同听证和培育典型案例等制度，将个案协作中形成的有效经验上升为可复制、可推广的制度规范，构建数字时代检察机关参与社会治理的长效机制，使协同治理从“个案突破”走向“制度常态”。
（作者为中国社会科学院法学研究所社会法研究室副主任、研究员）
