《上海市单用途预付消费卡管理规定（草案）》于近日提交上海市十四届人大常委会第四十二次会议一审。这标志着在单用途预付卡地方立法领域，上海迈出了全国第一步。

　　发卡圈钱跑路戏码频频上演，预付卡消费纠纷逐年上升，上海人大主动作为，积极为全国单用途预付卡立法提供地方样本，既显示了先行先试的探索者姿态，也表现出对民情民意的高度关切。 

　　然而，率先也意味着挑战。无论是法规起草阶段还是提交一审之后，该项立法面临一系列难题亟待破解。 

　　如何避免超越地方立法权限 

　　预付卡立法之难，首先在于国家层面立法缺失。与遍地开花的发卡行为相比，我国在规范预付卡领域尚没有制定专门的法律、行政法规。 

　　尽管商务部于2012年9月制定的部门规章《单用途商业预付卡管理办法（试行）》，对零售业、住宿餐饮业和居民服务业的发卡企业提出了具体的管理规范。但是,有关制度措施与当前发卡经营者量大面广、发卡模式变化多样的市场现状不相适应,其调整对象范围有限,只包括零售业、住宿餐饮业和居民服务业的企业法人；其管理手段较为单一,经营者虚报、瞒报、漏报发卡信息现象严重,超发、滥发行为普遍,监管部门与消费者无法准确、及时、完整地了解发卡信息；其保障机制相对缺失,对经营者预收资金的银行存管制度强制力不足,经营者容易逃避预收资金管理义务,难以保障消费者的合法权益。 

　　在此背景之下，地方性立法能否有所作为，可以在何种范围内、如何作为等问题有待探索。 

　　事实上，面对层出不穷的预付卡消费纠纷，有一种说法是，预付卡发行的本质是一种商家与消费者的合同契约行为，属于民事法律关系的范畴，而对于民事合同效力规定的立法位阶是法律和行政法规，不属于地方立法权限范围。 

　　对此，上海市人大在相关立法调研中听取各方意见，反复研讨、论证，最终形成共识：虽然本项立法涉及法律关系复杂,很多制度设计被认为缺乏上位法依据。但是，地方立法对预付卡发行进行监管，符合消法和物权法的精神和原则。以消法作为直接上位法的立法思路,核心制度设计直接援引消法中的一些条款,避免了与其他上位法相抵触的问题。 

　　如何实现有效监管 

　　在核心制度上找到“上级”，并不意味着在具体措施也有“样”可照。而寻找切实有效的单用途预付卡监管路径，恰恰是本次立法的核心问题。 

　　基于大数据、云计算的信息化管理，是思路之一。前期立法调研中，不少意见认为，防止商家圈钱跑路，就要让监管部门及时了解多少商家在发卡，发了多少卡、圈了多少钱。能否设立统一监管平台，并规定，只有联网商家才具有发卡资质？ 

　　上海市人大财经委副主任委员马新生谈到，经过反复研究,草案由之前的注重事前许可,变为加强事中事后监管，拟通过建设协同监管平台掌握企业的发卡信息,处理监管措施的合法性与保护企业经营自由的问题。 

　　据悉，提交一审的法规草案规定，由市商务部门牵头建设单用途卡协同监管平台,协同监管平台具有归集经营者单用途卡发行、兑付、预收资金等信息的功能。同时明确，经营者通过自建业务处理系统,或者使用公共基础业务处理系统发行单用途卡,并实现与协同监管平台的信息对接。行业主管部门依托协同监管平台,通过对发卡经营者信息和其他各类信息的综合处理和分析,实现风险预警和监管精准分类。 

　　“如果商家不主动对接联网，怎么办？”上海市人大教科文卫委主任委员陈克宏指出，现实中众多小、微型商家只在线下发卡。对于不对接监管平台的发卡商家，政府部门如果没有强制性约束措施，监管平台很难监管。 

　　“平台设计的初衷很好，关键在于，如何扩大平台的知晓度，”上海市人大财经委主任委员潘志纯指出，要避免自拉自唱，就要着重做好平台的推广宣传工作，让更多的消费者了解并选择这一平台，通过树立平台的影响力，最终实现发卡企业自觉自愿对接平台。潘志纯指出，法规执行的效果，不仅取决于完善的制度设计，更需要政府部门在实践中多下功夫。草案中有不少条款授权政府制定具体办法，建议政府部门要与法规的实施同步设计、同步出台。 

　　如何既管好又不管死 

　　无论是设置发卡门槛，加强风险防控，还是信息监管，都意味着企业发卡行为将被套上“紧箍咒”，商家不得为所欲为。如何在管好预付卡问题的同时，又能充分保障企业经营自主权，成为不少代表关注的问题。 

　　上海市人大常委会预算工委副主任龚梅华在审议中提到，现在的草案将所有发卡商户都纳入监管，意味着任何小商小店、乃至个体摊位发行的预付卡都是法规规范的范围。“诸如奶茶铺、面包店都被‘一刀切’纳入监管，政府是否管得了、管得好？”龚梅华建议，在监管范围的划定上要有所分类取舍。 

　　“在预付卡监管方面，我们既是有为的政府，同时也是有限的政府，”潘志纯提到，要避免以前什么都不管，现在什么都拉过来管。什么是政府的责任、什么是企业的责任，什么是消费者责任，其中的界限在哪里，这些问题要看明白、想清楚，光靠政府兜底是不可能的。同时，政府的“放管服”职责，究竟放什么、管什么、服务什么，此类问题没有得到清晰的判断，将直接决定制度设计是否合理。 

　　“处理好合法性和有效性之间的关系，是此次立法的难点之一。”马新生指出，既要在地方立法权限内依法立法，也要措施得力、解决主要问题；要处理好保护消费者合法权益与激发市场活力之间的关系，既要打击不良商家的不法行为，也要促进行业健康发展，是本次立法要着重把握好的问题。（来源：检察日报）