王炜 张源
检察机关提起行政公益诉讼的首要前提，是根据相关法律规定及案件事实基础合理确定诉讼请求，诉讼请求妥当与否，不仅影响案件的审理结果，还关乎维护国家或社会公共利益的成效。从实践来看，现阶段行政公益诉讼请求主要集中于确认违法与继续履行两个方面，撤销与确认无效尚有进一步优化的空间。
积极探索将诉的主体合并权限适度“前移”，延伸至诉前阶段，赋予检察机关对同类行政行为所引发的共同诉讼提起“类案行政公益诉讼”的选择权。对于行政机关的同类违法行为，检察机关在诉前阶段会通过制发“类案检察建议”的方式督促其依法履职，最大化避免重复性程序所导致的司法资源浪费。但是，如果无法在诉前实现预期整改质效，达到有效维护国家或社会公共利益的目的，检察机关在提起诉讼时应该采取“一行为一诉”还是“类行为一诉”的模式？有的主张，可以“分别立案，合并审理”，即检察机关在起诉时根据案件事实采取“一案一立”的方式，法院在案件受理后将类案进行合并，共同审理。此办案模式将诉前阶段的类案先拆分、再合并，无疑徒增了程序的繁琐性，无非是严格遵守“以审判为中心”的司法体制改革要求，将合并审理的权限交由法院行使。但是，囿于行政公益诉讼的特殊性，能否将诉的主体合并权限适度“前移”，延伸至诉前阶段？根据行政诉讼法第27条之规定，对于同一行政行为引起的共同诉讼，即必要共同诉讼，法院必须一并审理，这种情形在行政公益诉讼领域较为少见。对于因同类行政行为引发的共同诉讼，由于当事人之间不存在不可分割的权利义务关系，所以，法院具有较大的自由裁量权，经双方当事人同意后也可以并案审理。笔者认为，基于提高审判效率及保证司法适用统一性的考虑，应当赋予检察机关对同类行政行为所引发的共同诉讼提起“类案行政公益诉讼”的选择权。但是，由于行政公益诉讼的双方当事人同为国家公权力机关，且与案件事实不存在权利义务关系，是基于“法定职责权限”范围内的职权行为，所以，经历过诉前程序后，检察机关选择提起“类案行政公益诉讼”时只需符合由同一法院管辖、提高司法效率两个条件即可。
确立检察建议与诉讼请求衔接过渡的适度“宽松”规则，即保持“主要事实”一致，并对其在类型化的基础上做“加减”处理。诉前检察建议作为行政公益诉讼的必经程序，经督促行政机关仍不依法履职的，检察机关才依法提起诉讼。在诉前程序向诉讼程序过渡时，检察机关起诉的范围是否应当与检察建议保持一致？根据《关于检察公益诉讼适用法律若干问题的解释》（下称《公益诉讼解释》）第22条规定，检察机关在提起诉讼时应当提交公益受损及行政机关不依法履职的证明材料，此处的行政机关不依法履职应当包括两个不同的阶段，即检察机关在制发检察建议之前及之后。第一个阶段，行政机关不依法履职的行为导致国家或社会公共利益受损的情形出现；第二个阶段，是在司法权介入后，行政机关仍未行使或未完全行使督促、管理职责，致使国家或社会公共利益受损的局面仍在延续。据此，检察机关在诉前检察建议中针对的只是“第一阶段的案件事实”，而提起诉讼时则叠加了“第二阶段的事实”，此时就很难保持检察建议与诉讼请求的完全一致。笔者认为，根据行政机关督促整改的情况，可在其类型化的基础上做“加减”处理。首先，如果行政机关在收到检察建议后的两个月内未采取任何措施，应当保持检察建议与诉讼请求的一致性；其次，如果行政机关部分履职，此时诉讼请求应当剔除已经履职的部分；再次，如果行政机关督促整改的情况未达检察建议要求的效果，检察机关便需要根据整改质效重新确立诉讼请求。
构建行政机关不及时书面回复时的确认违法之诉。行政机关在诉前阶段虽然履行了监管职责，使得损害国家或社会公共利益的情形灭失，但是其未在法定期限内书面回复检察机关，此时能否提起确认违法之诉？根据《公益诉讼解释》第24条及第25条第1项之规定，检察机关在如下两种情形下可提起确认违法之诉：一是在行政公益诉讼案件审理过程中，被告纠正了违法行为或依法履行职责使得诉讼请求全部实现；二是具有行政诉讼第74条、第75条规定情形之一的。笔者认为，根据行政诉讼法第74条之规定，行政行为违法，但对原告权利不产生实际影响的，法院判决确认违法。由于行政公益诉讼是客观之诉，检察机关在事实上与受损国家或社会公共利益并无关联，其只是行使法律明确规定的职权，所以此处的“原告权利”转化至行政公益诉讼中其实就是国家或社会公共利益。如果此时行政机关未在法定期限内回复检察机关，显然符合“程序违法”的构成要件，且检察机关办理案件具有严格的程序要求，行政机关不及时回复便难以在法定期限内结案，严重损害司法的权威，所以，仍需对该行为进行否定性评价，由检察机关提起确认违法之诉。
准确界定被诉行政行为，围绕“公益”特性，采取“紧凑型”而非“宽泛型”的诉讼请求确立方式。依法界定被诉行政行为的具体性质，是检察机关确定诉讼请求的先决条件，如果行政机关不依法履职的行为违法，在实践中尚需进一步区分是撤销型还是维持型、无效型，并分别选择相对应的诉讼请求；如果该行为明显不当，应当选择依法变更的诉讼请求；如果该行为属于行政不作为，可选择继续履行的诉讼请求。但是，不论何种性质的行政行为，检察机关在确定诉讼请求时，一方面要紧紧围绕“公益”这个特定目的，不宜提出与公共利益无关的请求；另一方面，诉讼请求要明确但不越位，采取“紧凑型”而非“宽泛式”的表述方式，列明行政机关履行法定职责的主要内容，但此处的“主要内容”侧重于整改结果，即检察机关在诉讼请求中只可提出行政机关依法履行监管职责所要达到的目的，不宜建议监管职责的具体履行方式。
（作者分别为甘肃省人民检察院兰州铁路运输分院检察长、检察官助理）
