最高人民检察院于2023年7月出台《关于推进行刑双向衔接和行政违法行为监督 构建检察监督与行政执法衔接制度的意见》，明确由行政检察部门牵头负责向行政执法机关移送行政处罚案件的反向衔接工作。由于该项工作尚处于探索初期，相关制度机制还不健全，不管是检察机关内部还是检察机关与行政执法机关之间，在对某些案件的处理方面，都会出现意见分歧或现实困难，相关问题须进一步梳理解决。笔者对行刑反向衔接案件办理实践中遇到的问题进行了梳理研究，并提出相关建议及对策，供行政检察同仁参考。
一、对相对不起诉的治安管理类案件是否需要提出检察意见的问题
实践中，对于检察机关作出相对不起诉决定的治安管理类案件，通常具有认罪态度好、自首、初犯以及达成刑事和解等符合治安管理处罚法规定的减轻或者不予处罚的法定情形。故对于此类案件，应当减轻处罚还是不予处罚，检察机关与公安机关存在争议。
以盗窃案为例，对于初犯、认罪态度好、达成刑事和解等的案件，检察机关可以作出相对不起诉处理。针对一些盗窃类相对不起诉案件，检察机关认为仍然应当进行行政处罚，而公安机关则认为应当免除处罚。笔者认为，检察机关对此类案件在未超过行政处罚时效的情况下，大多可以制发检察意见书。公安部《公安机关对部分违反治安管理行为实施处罚的裁量指导意见》（下称《指导意见》）第六条规定，达到刑事追诉标准，但因犯罪情节轻微，人民检察院作出不起诉决定或者人民法院判决免除刑事处罚的，属于违反治安管理“情节较重”“情节严重”的情形。因此，对于盗窃类相对不起诉案件，应当适用治安管理处罚法第四十九条第二款的规定，即情节较重的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款。同时，《指导意见》第八条还规定，违反治安管理行为，既具有“情节较重”或者“情节严重”情节，又具有治安管理处罚法规定的“减轻处罚或者不予处罚”情节的，一般决定适用“减轻处罚”。因此，笔者认为，对于具有治安管理处罚法规定的“减轻处罚或者不予处罚”情节的盗窃类相对不起诉案件，一般情况下只能减轻处罚，不能免除处罚，检察机关应当制发检察意见书。
二、对于被不起诉人已被刑事拘留过的案件是否应当再作出行政处罚的问题
实践中，部分公安机关认为，被不起诉人如果已经被刑事拘留过，就不应当再对其进行行政处罚。行刑反向衔接主要是为了防止出现“不刑不罚”“免刑逃罚”的情况发生，在办案过程中，办案人员也应当注意避免“罚不当罪”或“罚过其错”的情形发生。对于此类案件，笔者认为应当分情况区别对待。
根据治安管理处罚法第九十二条的规定，对决定给予行政拘留处罚的人，在处罚前已经采取强制措施限制人身自由的时间，应当折抵。限制人身自由一日，折抵行政拘留一日。该规定意味着：对于拟作出行政拘留处罚的时间长于已被刑事拘留时间的案件，应当依法作出行政处罚，然后将行政拘留时间与刑事拘留时间相互折抵后再执行剩余的行政拘留时间。如果不对此类案件进行行政处罚，会导致对已经构成犯罪的违法行为的处罚，比对未达到犯罪条件的违法行为的处罚更轻，这既不符合立法精神，更不符合法治原则。而对于拟作出行政拘留处罚的时间短于已被刑事拘留时间的案件是否应当再作出行政处罚问题，《公安部关于刑事拘留时间可否折抵行政拘留时间问题的批复》中有所规定，即如果行为人依法被刑事拘留的时间已超过依法被裁决的行政拘留时间的，则其行政拘留不再执行，但必须将行政拘留裁决书送达被处罚人。从该批复可以看出，即使通过相互折抵，已不用再执行行政拘留，也应当经过法定程序进行处罚，这是为了强调法律的决定性及权威性。此外，对于拟作出行政拘留并处罚款的案件，不考虑刑事拘留时间与行政拘留时间的相互折抵情况，均应依法发出检察意见书，督促行政执法机关启动处罚程序，保障法律的统一正确实施。
三、对于虚开增值税专用发票类的行刑反向衔接案件，应由哪一级税务机关接收的问题
虚开增值税专用发票类行刑反向衔接案件，应由税务机关作出行政处罚。税收征收管理法规定，本法所称税务机关是指各级税务局、税务分局、税务所和按照国务院规定设立的并向社会公告的税务机构。而税收征收管理法实施细则规定，税收征管法第十四条所称按照国务院规定设立的并向社会公告的税务机构，是指省以下税务局的稽查局。稽查局专司偷税、逃避追缴欠税、骗税、抗税案件的查处。国家税务总局应当明确划分税务局和稽查局的职责，避免职责交叉。根据目前税务机关的职能设置，市（辖区的市）级以上税务局下辖县区税务局、稽查局，县区税务局不再设立稽查局，稽查局是市（辖区的市）级以上税务局的派出机构。县区级税务局负责日常的税收征管工作，不负责对税收违法行为进行查处，如果在其征管工作中发现纳税人有违法行为，应当移送稽查局。笔者认为，对于行刑反向衔接的案件，因绝大多数已由公安机关及检察机关查证属实，不宜向县区级税务局制发检察意见，县区级税务局无此项职责。市（辖区的市）级检察机关在发出检察意见时，应明确发出单位为稽查局，而非市（辖区的市）税务局。虽然稽查局作为市（辖区的市）级以上税务局的派出机构，在所属税务局的领导下开展工作，但税收征收管理法实施细则、《重大税务案件审理办法》等规范对税务局和稽查局已进行了明确的职责划分，赋予了稽查局独立的行政主体资格，以避免职责交叉。税务局对稽查局的领导，不代表税务局可以代替稽查局履职，对于这类案件的行政处罚应由稽查局作出，因此，检察意见的制发对象也应当为稽查局，而非税务局。
