余友前

　　前不久，在最高检第八检察厅组织的全国检察机关优秀公益诉讼检察建议书评选中，重庆市人民检察院第一分院就长江沿岸固体废物污染治理问题向重庆市长寿区生态环境局制发的检察建议（下称“固体废物污染治理建议”），获评优秀检察建议书。作为承办人，笔者从目标导向、问题导向、效果导向三个维度，谈谈制作高质量公益诉讼诉前检察建议书的技巧。

　　目标导向：把准制发目标，明晰思路和理念。根据行政诉讼法第25条第4款规定，检察机关制发诉前检察建议的目标是通过纠正行政机关违法行使职权或者不作为，保护国家和社会公共利益。制作诉前检察建议书的思路应与之相契合，通过阐明行政机关未依法履职，致使国家利益和社会公共利益受到侵害的事实，进而提出检察建议，督促行政机关依法履职，实现公益保护。鉴于监督对象、事项、目标等的特殊性，制作检察建议书时还应坚持“精准监督”“规范监督”等监督理念，以便达到三个效果的有机统一，更快、更好、更高效地保护公益。

　　问题导向：立足实践，找准问题，明晰规范性。实践中，部分诉前检察建议书存在质量不高的问题，主要表现为：案件事实阐述不清楚、不准确；证明行政机关法定职责的法律法规等引用不准确或过于冗长；行文拖沓，说理性不强等。针对这些常见问题，制作时应注意把握以下几点：

　　事实认定和法律适用精准。其一，公益受损情况的撰写要将前因后果写清楚，具体受损的范围、数量、程度等尽量精确。在固体废物污染治理建议中，对水污染的浓度、固体废物堆存的体量、占地面积等进行了精确认定。办案中，可以运用无人机航测，通过专业测绘软件融合比对土地规划性质矢量图，精准认定地类性质和占地面积等。其二，行政机关法定职责情况的撰写，注意引用核心法律法规规章等的关键条款，避免冗长，概述时可以使用总分结构，清晰明了。固体废物污染治理建议中，行政机关法定职责涉及环境保护法等多部法律法规规章、《重庆市环境保护条例》等多部地方性法规及相关规范性文件，针对案涉固体废物污染、扬尘污染，该检察建议书只援引了环境保护法、固体废物污染环境防治法、大气污染防治法的关键条款，且鉴于上位法足以认定行政机关监管职责，可以不再援引地方性法规和规范性文件，避免行文拖沓冗长。其三，行政机关未依法履职情况的撰写，需要列明其应为而不为的具体情形。固体废物污染治理建议中，列明了该局未及时发现制止违法行为、未开展有效监管，对整改后续治理未作要求，对整改产生的二次污染未进行全面有效监管等，让行政机关更加清晰明了，也为后续整改提供思路。

　　逻辑论证严密。诉前检察建议书行文逻辑体系是：先阐述公益受损害的事实，然后罗列行政机关的监管职责，再列明行政机关未依法履职的情形，最后论述行政机关未依法履职与公益受损之间的因果关系。其中，每一部分亦需展开论证，有层次、有条理地阐明客观事实。固体废物污染治理建议中，关于公益损害，运用了水、大气、土壤污染等多个论据进行论证；关于行政机关未依法履职，运用了其日常监督、整改监管不到位及后续治理未提要求等多个论据进行论证。

　　说理透彻充分。撰写时可以围绕公益损害、行政机关未依法履职与公益受损的因果关系等展开说理，坚持法、理、情相结合，既要有高度，又要有深度和针对性。固体废物污染治理建议中，结合中央环保督察提升说理的高度，围绕水、大气、土壤污染损害公益，及其与行政机关未依法履职的因果关系提升说理的深度和针对性，使行政机关更加信服，易于接受。

　　行文简明扼要。用语开门见山，直陈其事，围绕主题，删繁就简。因案件经中央环保督察，市、区多部门相继介入，同时两家企业涉及行为违法，并伴有历史原因等情况，固体废物污染治理建议书中仅用四个段落就将案件的前因后果和公益损害交代清楚，简明扼要地还原了事件原貌。

　　效果导向：从推动整改角度把握具体建议预期效果，明晰精准性。诉前检察建议书提出的具体建议，是为了促进依法行政、实现保护公益的效果。撰写时可以结合案件事实，重点围绕预期现实效果，注重精准性，需要注意以下几点：

　　合法性。诉前检察建议是通过督促行政机关依法行政保护公益，检察建议具体内容应当符合法律法规规章等规定，属于行政机关职权范围。同时，还应尊重行政机关的首次判断权和自由裁量权，保持司法谦抑性。

　　可行性。检察建议具体内容应聚焦公益保护，充分考虑行政机关履职手段的有限性、程序性以及客观障碍等情形，提出明确具体、便于操作执行的建议。固体废物污染治理建议中，建议被监督单位完善整改方案、落实整改过程中的监管职责、督促业主建设规范化的贮存堆场等，均明确具体，行政机关可以直接对照操作执行。

　　可诉性。《人民检察院公益诉讼办案规则》第75条规定，检察建议书的建议内容应与可能提起的行政公益诉讼请求相衔接。在撰写具体建议内容时，可参照行政诉讼法第70条、第72条、第74条、第75条、第77条等规定研判其是否具有可诉性。

　　（作者单位：重庆市人民检察院第一分院）