2019年以来，无锡市检察机关共办理食品保健品虚假宣传行政公益诉讼9件，通过诉前程序成功督促市场监管部门依法处置16起虚假宣传问题。办案中发现，食品保健品虚假宣传虽然有别于保健品诈骗和生产、销售有毒有害食品等刑事犯罪，却因其隐蔽性强、分布范围广、误导性强，容易使消费者上当受骗，严重影响市场经营环境和社会公信力，亟需凝聚监管合力加以根治。

　　一、移花换柳，虚假宣传形式多样。一是故意“造假”，用普通食品冒充保健食品。我国对保健食品实行严格的注册管理制度，保健食品包装上必须印有保健食品批准文号及保健食品标识“蓝帽子”。然而一些普通食品在尚未取得保健食品批号的情况下，被制作成片剂、胶囊、口服液等形态，堂而皇之在保健品商行或者电商平台“保健品分类”项下销售，并对外宣称具有保健、治疗功效，极易误导消费者。如梁溪区院在办理督促市场监管部门履职案中，发现“德维丽名妆”淘宝网店在“品牌保健品分类”项下销售未获得保健食品批准文号的松花粉片，并使用“促进肝细胞活性”“心血管养护”等宣传字眼，误导消费者下单。二是肆意“拔高”，夸大保健用品医疗功能。根据《药品管理法》《医疗器械监督管理条例》《广告法》规定，保健用品如贴剂、膏剂、擦剂、喷剂等并非药品、医疗器械，不具有对疾病的预防、治疗功能；保健用品对外宣传时广告内容不得涉及疾病预防、治疗功能。但受利益驱使，不少经营者明知故犯，甚至把预防和治疗疾病作为产品主要宣传点。如梁溪区院在办理督促市场监管部门依法履职案中，发现寒归商行售卖的“老倪祖三贴”只取得了卫生许可证，属于保健用品，商家却宣传其具有“治疗颈椎炎、肩周炎、膝关节炎”的功能，欺骗大量消费者购买。三是无意“踩雷”，违规宣传普通食品。根据《食品安全法》《广告法》规定，普通食品在销售时不得宣称功能主治、用法用量等内容，否则便涉嫌“虚假宣传”。但实践中，不少餐饮企业为了营销菜品，夸大“药食同源”的说法，在广告中对普通食品的功效“虚假宣传”。如宜兴、锡山、惠山、新吴区院办理的督促市场监管部门履职案中，涉案餐饮企业不知悉相关法律，对所售产品、菜品极力吹捧，在宣传中使用“抗癌”“降血压”等涉及药品功能的表述，在客观上形成了虚假宣传的行为。

　　二、故弄玄虚，营销手法乱象丛生。一是双管齐下，线上线下同步走。经营者往往采用实体门店与网店、微店等电商平台同步的经营模式，在宣传上也是线上线下两手抓。其中，线上宣传因花费少、发布门槛低、受众广、隐蔽性强等原因，成为虚假宣传的“重灾区”。二是收“智商税”，“科学”加持骗信任。经营者在宣传时往往以各种形式为产品披上“科学”外衣，为产品的质量和功效“镀金”。如邀请“假医生”“假专家”现身说法，借助证书、书籍、视频等展示“最新研究成果”“行业认证”，获取消费者信任。如在梁溪区院办理的督促市场监管部门履职案中，有经营者在网页宣传中使用了“关于肝细胞的试验”等看似“可信度极高”的例证，让消费者觉得可靠又权威。三是无序竞争，互相踩踏“战火”旺。为赢得竞争优势，同类产品之间相互贬低、恶性竞争，扰乱市场秩序。如上述案件中，“德维丽名妆”淘宝网店就在其网页宣传中使用“货比三家，不怕对比”的说法，通过宣称其他品牌松花粉“无任何历史积淀”“部分未破壁，部分机械破壁”，刻意贬低同类产品。

　　三、潜形匿影，监管取证困难重重。一是无证经营多，行业监管难。国家对食品经营实行许可制度，销售食品需要“营业执照”和“食品经营许可证”，两证都由市场监管部门负责颁发。2017年商事登记制度改革落实“先照后证”登记制度后，取消了“营业执照”前置审批，企业和个体经营户先行办理“营业执照”后，再自行根据经营情况申报办理“食品经营许可证”。此改革给经营者带来便捷的同时，客观也引发大量有“营业执照”无“食品经营许可证”的经营行为，给市场监管部门带来监管困难。二是网络经营多，调查取证难。线上无接触经营作为保健品销售的重要模式，其消费者身份不明确、销售广告证据又极易被篡改，给监管部门调查取证带来较大阻力。三是涉及领域广，监管错位多。保健品市场产品杂多，涵盖保健食品、保健化妆品、保健用品等，其中保健用品属于没有实施批准文号管理的产品，生产经营没有行政许可，目前尚无明确的广告审查标准。而保健食品的抽验权在卫生部门，执法权在市场监管部门，处理投诉则归消费者协会。消费者向消协投诉后，消协还要将问题移转给卫生部门或市场监管部门，多头管理容易造成监管乏力、错位。

　　对此，检察机关建议：一是加强法律宣传教育，提高“免疫力”。市场监管部门协同公安、司法、消协等部门通过以案释法，科普相关知识、法律，揭露常见陷阱，引导消费者理性看待养生保健，提高对食品、保健品虚假宣传的防范意识和辨识能力。注重强化对保健品经营者、广告发布者等的普法培训，提升对相关法律法规的知晓度，促进市场依法有序发展。二是加强日常监管打击，做好“保健操”。市场监管、公安等部门各司其职，细化监督措施，突出整治重点，规范对食品保健品市场广告宣传、销售经营、资质证照的日常监管程序，及时严肃查处无证经营、虚假宣传、虚假广告等违法行为，并向社会公开处理结果。三是加强综合联动整治，形成“一盘棋”。消费者协会、卫生部门、市场监管部门整合资源优势，加强部门间沟通协作和信息共享，联合开展食品保健品虚假宣传专项整治活动，构建渠道畅通、齐抓共管、多赢共赢的长效监管机制。注重运用“两微一端”等平台，主动接收群众投诉举报线索，及时回应社会关切。